获奖论文 作者：任达军     时间：2019-10-11    来源：原创

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             ----城乡建设用地增减挂钩项目法律服务刍论

 关键词

【城乡建设用地】【增减挂钩】【法律服务】

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案。集体经营性建设用地入市成为了此次修法中最大的亮点和创新，同时也为此前在部分省、市试点实施的城乡建设用地增减挂钩项目提供了法律依据，笔者认为，之后城乡建设用地增减挂钩项目必将会在全国范围内，尤其是在经济欠发达的中西部地区，大力被各级政府所提倡并实施，也会为我们律师业务提供一个新兴领域，成为律师业务一个新的增长点。笔者通过参与该项目合同业务的接洽、谈判，发现该领域存在大量亟需法律服务事项及法律问题，于是信笔涂鸦，提出一些粗浅看法及法律问题，以期抛砖引玉，得到各位同仁指点、指正。

一、城乡建设用地增减挂钩的含义、产生背景。

城乡建设用地增减挂钩的含义简单地说就是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。具体是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。这是既能保证国家18亿亩耕地红线不突破，又能合理优化农村用地结构、统筹城乡发展，实现农村集体经济组织、农民增收的一个重要举措。

从上世纪90年代后期开始，一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足。2000年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发〔2000〕11号)提出，"对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持"，"要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地"。国土资源部随后发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发〔2000〕337号)，第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过"农村居民点向中心村和集镇集中"、"乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决"，对试点小城镇"可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧"。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)也提出，"鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩"。

为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，国土资源部组织开展挂钩试点工作，相继出台了一系列文件，明确了基本政策要求。  从2009年起，国土资源部改变批准和管理方式，将挂钩周转指标纳入年度土地利用计划管理，国土资源部负责确定挂钩周转指标总规模及指标的分解下达，有关省区市负责试点项目区的批准和管理。贵州于2011年4月13日发布了《贵州省城乡建设用地增减挂钩试点项目管理试行办法》，现我省部分市、县也已经在实施了城乡建设用地增减挂钩项目。

二、当前城乡建设用地增减挂钩项目法律服务中应予关注的法律问题

由于城乡建设用地增减挂钩项目在各省实施中尚未形成完全统一的模式，各省在实施中均是由所在省自行规定。在笔者所参与该项目法律服务中所施行的模式是：先由省自然资源厅下达某县一定数量城乡建设用地增减挂钩指标若干亩，在省自然资源厅对该县农村建设用地拆旧地块进行复垦复绿，将建设用地改成农用地后的整理地块面积验收，进入建设用地库，进行统一调配或出售（据了解，目前只能在省内统筹调配或出售，以后可能在全国范围内统筹调配或出售），省自然资源厅在验收入库后再以田30万元、土20万元标准支付当地实施的县级政府，县级政府再以田、土10万元支付给所在乡（镇）政府， 所在乡（镇）政府再以低于10万元标准支付实施复垦复绿、整理建设地块的企业。通过以上模式可以看出，因城乡建设用地增减挂钩目前在实施中并无全国统一标准，也容易产生一些法律问题：如1、农村集体建设用地在复垦复绿后转为建设用地指标入库进入交易平台，出售后所得的收益主体归谁？是当地组织实施增减挂钩项目的政府？还是让出建设用地指标的村集体经济组织？或者二者之间利益如何分配？笔者认为作为村集体土地所有权主体的村集体经济组织，实际上是让出建设用地指标的实际出让人，依法应当在建设用地指标出售后的利益中，对扣除复垦复绿实际支出和政府实施该项目的实施费用后的利益，享有全部利益或部分比例分成。但实践中极有可能存在所有出售收入完全归实施该项目的当地政府，而村集体经济组根本分配不到任何出售利益的情形。2、关于复垦复绿标准问题。由于土地增减挂钩项目领域尚属新兴项目，对复垦复绿尚无国家统一标准，对实施复垦复绿企业是否需要资质？需要何种资质？复垦复绿以何种标准验收方能入库？能否确保耕地面积不减少，质量不降低？3、资金来源问题。如《贵州省城乡建设用地增减挂钩试点项目管理试行办法》中并未明确对农村建设用地前期拆建复垦复绿资金来源，实践中都是由实施企业垫资拆建复垦复绿，等该建设用地指标被政府自然资源管理部门验收进入其数据交易平台交易后，以交易实际所得款项，再由组织实施的当地政府支付给承包拆建复垦复绿的企业，这就不可避免地要出现企业垫资行为，这势必与2019年4月14日国务院发布的《政府投资条例》第二十二条政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，政府投资项目不得由施工单位垫资建设之规定相冲突，实践中如何解决这一矛盾？4、政府将拆建复垦复绿发包给企业是否应当进行招投标问题。根据《中华人民共和国招标投标法》第三条在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目之规定，拆建复垦复绿并未规定资金来源，基本上是由承包企业垫资，是否属于大型基础设施、公用事业也存在争议，如果政府未经招投标即将拆建复垦复绿工作承包给施工企业，其合同是否有效？施工企业的权益是否得到保障？笔者认为这些均是值得律师法律服务予以关注的问题。

三、建议与对策

针对城乡建设用地增减挂钩项目以上问题，笔者建议：1、在新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施过程中，如果对《土地管理法实施条例》进行相应修订时，将城乡建设用地增减挂钩项目收益权主体进行明确，充分尊重农村集体经济组织的主体地位，确保农村集体经济组织的知情权、参与权、尤其是收益权。2、在全国范围内制定拆建后农用地（田、土、林地）统一验收标准，确保耕地面积不减少，质量不降低。3、建立城乡建设用地增减挂钩项目专项配套资金，由政府统一组织实施，在合理分解下达城乡建设用地增减挂钩指标时，一并将指标范围内的拆建资金予以下拔到实施该项目的当地政府实施。由于使用的是国有资金，就明确属于《招标投标法》规定的招标投标范围，政府实施招投标就有了法律依据。同时，由于拆建资金已经到位，不需要拆建企业垫资，也同时解决了与《政府投资条例》第二十二条规定的冲突。

总之，城乡建设用地增减挂钩项目是顺应新修订《中华人民共和国土地管理法》的一项创新性、探索性很强的工作，笔者相信，该工作只要能一以贯之，不断完善，必将成为不断优化农村用地结构、统筹城乡发展，实现农村集体经济组织、农民增收的一个重要举措，在促进我国经济发展、惠及民生、建设社会主义新农村中发挥极其重要的作用！

本文荣获“第三届京云贵川律师实务研讨会”论文三等奖！

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